La distribución de los recursos está en discusión
- Héctor Tristán
- Contador Público
- Especialista en temas agropecuarios
Indudablemente la desaceleración general de la economía, agudizó los problemas fiscales y los déficits de las provincias. Se reconoce que el actual régimen tiene defectos que debieron ser resueltos, dado que desde el año 1994 y tal como mandó la reforma constitucional, debió plasmarse en una nueva Ley en un plazo que no debía superar los dos años. Hoy estamos con los mismos problemas en una situación que no admite dilaciones.
Entre otros, y solo como indicativos, las principales deficiencias son:
* Ausencia de correspondencia entre lo que se gasta y se recauda. Las provincias apenas cubren con los tributos que recaudan el 40% de sus gastos (algunas con menos del 20%), mientras que en los países de la OECD superan el 70%.
* La última ley de coparticipación (1988) que preveía el 57% de los ingresos nacionales para distribuir entre las provincias nunca se cumplió; por el contrario, la Nación se fue apropiando de un porcentaje cada vez mayor. El resultado es que en 1990 las provincias recibieron el 46% y en 2010 sólo el 31,6 %
* A pesar de ello, las provincias se hicieron cargo de la educación y de la salud, servicios que requieren crecientes recursos, a la vez que vieron debilitada su base tributaria por tener que competir con los impuestos a las exportaciones, que no se coparticipan.
* La distribución entre las provincias no responde a ningún criterio racional y no se explicitan los criterios redistributivos. La última ley que estableció criterios objetivos de reparto fue la 20.221 de 1973, hace 40 años.
* Coexisten muchos mecanismos de distribución ad hoc a la coparticipación federal, con transferencias no automáticas y/o condicionadas que hacen que el sistema sea extremadamente complejo. Su representación gráfica ha sido llamada “el laberinto”, por los indescriptibles vericuetos del dibujo.
* El régimen es muy rígido y no acepta cambios cuando se modifica la coyuntura o el ciclo económico. Además, falta una adecuada coordinación y sinergia en la administración de impuestos.
* El sistema es poco transparente e inequitativo (en términos horizontales y verticales), lo cual implica incentivos “perversos”: facilita ineficiencias en gastos y distorsiones en la asignación de recursos.
* Desde el reinicio de la democracia hubo alrededor de 20 modificaciones al régimen, entre pactos federales y leyes nacionales. La falta de una ley acorde con las exigencias de la Constitución nacional determinó que el sistema sea inestable y sujeto a permanentes negociaciones.
* Estas características dieron por resultado el lento retroceso del federalismo, tanto desde el punto de vista económico como institucional.
Algunas definiciones básicas acerca del tema son necesarias para saber qué se discute, como intento superador de las deficiencias descriptas.
- I) ¿Qué es la Coparticipación Federal?: Es el sistema mediante el cual el Estado Federal y los Estados Provinciales dividen los ingresos obtenidos mediante la recaudación de impuestos directos o indirectos, determinados por el Congreso de la Nación. Se rige por la Ley 23.548 vigente desde enero de 1988.
II) ¿Cómo establece la Ley el reparto de la Coparticipación Federal?:Según el artículo tercero de la Ley de Coparticipación Federal el monto total recaudado por los gravámenes se distribuye de la siguiente forma:
>El 42,34% en forma automática a la Nación
> El 54,66% en forma automática al conjunto de provincias adheridas (monto conocido como “transferencias automáticas”)
> El 2% en forma automática para el recupero del nivel relativo de las siguientes provincias de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz.
> El 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.
Además, el artículo cuarto reglamenta que la distribución del Monto que resulte por la aplicación del Artículo 3º, inciso “b” (es decir, el monto que corresponda al 54,66% de lo recaudado y que representa las “transferencias automáticas”) se efectuará entre las provincias adheridas de acuerdo a ciertos porcentajes preestablecidos.
III)¿Por qué y cómo cambió el reparto de la Coparticipación establecido por Ley?:A lo largo de los años de vigencia de la Ley de Coparticipación y diversas medidas, acordadas por la Nación y las Provincias, fueron reduciendo la masa disponible para la Coparticipación, que pasó del 46% de la recaudación total en 1993, al 42% en el año 1998. Entre estas medidas se destacan la pre-coparticipación de un 15% de la masa coparticipable, y la detracción de 20% del impuesto a las ganancias y de 11% del IVA, con el fin de financiar el déficit del Sistema de Pensiones y Jubilaciones tras la reforma previsional.
Asimismo, en el caso del impuesto a las ganancias, en la actualidad se detrae otro 16% para distribuir entre el Fondo del Conurbano Bonaerense, el fondo para HNBI y los Adelantos Transitorios a la Nación (ATN). De esta forma, el monto a distribuir a las provincias en forma automática fue perdiendo participación. Pasó del 46% de la recaudación total en 1993, al 42% en el año 1998. Y promedió el 33% entre el 2002 y el 2011, aunque acá influyó fuertemente la imposición de nuevos tributos de nivel nacional parcialmente coparticipados, como es el caso del Impuesto al Cheque al igual que el impuesto a las exportaciones agrícolas (conocido como “retenciones” y que en una pequeña porción recién empezó a ser coparticipado a través del Fondo Solidario de la Soja).
IV) ¿Qué son las transferencias discrecionales?:Es un mecanismo mediante el cual se transfieren recursos desde el Tesoro Nacional hacia los ejecutivos provinciales. Se trata de una medida que se aplica “a discreción” del Gobierno nacional y constantemente se la tilda de ser utilizada con fines políticos.
V) ¿Qué es el Fondo de Desendeudamiento?: Mediante este instrumento se reprogramó la deuda que algunas provincias mantienen con la Nación hasta 2030, a una tasa fija del 6% anual eliminando el ajuste de capital por CER. El programa establece la reducción del stock de deuda provincial utilizando $9.808 millones que se acumularon por Aportes del Tesoro Nacional y que no fueron distribuidos en los últimos años.
VI)¿Qué es el Fondo Solidario de la Soja?: Tras la no aprobación de la Resolución 125 (que imponía retenciones móviles al agro), la presión de las provincias se hizo sentir con mayor fuerza en la legislatura nacional hacia una mayor coparticipación de los impuestos nacionales. Esto impulsó la creación, por medio del Decreto 206/09, del Fondo Federal Solidario.
Este Fondo distribuye, de manera automática, un 30% de las retenciones a la soja y sus derivados de acuerdo con los coeficientes secundarios establecidos por la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Esto significó un incremento en las transferencias automáticas a provincias de 3,9% en 2009 y, a su vez, un aumento de un 1% de la participación de las mismas sobre la recaudación nacional neta de la Seguridad Social.
VIII)¿Qué es el Fondo del Conurbano Bonaerense?: Consiste en una asignación de recursos del 10% de la masa coparticipable neta de ganancias. Sin embargo, en 1995 esto se modificó. A partir de 1998 la provincia bonaerense recibiría hasta $650 millones anuales del 10% de la masa coparticipable neta de ganancias, mientras que el excedente se reparte entre las restantes jurisdicciones (con excepción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) de acuerdo a las proporciones establecidas en la ley 23.548. Este monto permanece fijo hasta la actualidad.
La provincia de Buenos Aires reclama la actualización de esa cifra, que se encuentra congelado desde hace 15 años. La economía es el arte de administrar recursos que son escasos y hoy ha llegado el momento de hacerlo, tanto como otras decisiones macro y micro que no admiten dilaciones, y que pueden ser superadoras de la actual situación del país, que reconoce múltiples derechos y que deberán los actores más que nunca recurrir al arte de negociar.-
