El secretario de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería, Horacio Reyser, fue el jefe negociador por la Argentina para el acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea. En una entrevista más que alentadora nos cuenta detalles de un acuerdo que trascenderá en el tiempo por su importancia a nivel global.
Por: Iván Ordóñez y Juan Carlos Grasa
- El acuerdo es extremadamente complejo desde lo político y lo técnico. ¿Cuál es el rol del negociador principal? ¿En qué se enfoca?
Más allá de mi trabajo me gustaría destacar el rol del equipo negociador, el cual es esencial en el desarrollo de cualquier negociación. Se requiere no solo conocimiento técnico y visión política, sino características personales que favorezcan la generación de consensos, la practicidad en la búsqueda de soluciones y paciencia para sobrellevar los tiempos de la negociación.
El MERCOSUR negocia como bloque, por lo tanto la primera tarea -y muchas veces la más difícil- es la de construir una posición común como MERCOSUR. Si la articulación de una posición nacional que logre un equilibrio interno entre las distintas agencias del gobierno que intervienen en materia de política comercial, el sector privado y la sociedad civil es difícil, alcanzar este resultado entre los Estados Partes del MERCOSUR -cada uno de ellos con sus propias demandas- es una tarea aún mayor.
Ese ejercicio lleva tiempo y requiere especialmente construir confianza.
Desde la presentación de las ofertas en mayo de 2016 la Argentina ejerció en dos oportunidades la representación del bloque: durante el primer semestre de 2017 y durante este semestre en el que se produjo el cierre de la negociación. En este tiempo, tanto a los coordinadores argentinos de cada grupo como a mí, nos tocó organizar los trabajos internos y presentar la posición negociadora del bloque.
- ¿Recuerda cuántos viajes que hizo estuvieron ligados al acuerdo?
Desde que asumí mi cargo como Secretario de Relaciones Económicas de la Cancillería tuvimos 11 rondas de negociación con la UE, 9 reuniones inter-sesiónales y 4 de Ministros, las cuales sirvieron para ir avanzando en los diferentes capítulos/disciplinas y lograr el acuerdo balanceado y equilibrado que alcanzamos el 28 de junio.
Sin embargo, el proceso de negociación con la UE no sólo puede entenderse a través de las sucesivas rondas de negociación. Fue un proceso mucho más amplio, que involucró desde el Presidente, quien fue central para que este resultado fuera posible, hasta funcionarios de rango bajo/medio/alto de todos los Ministerios.
Durante estos casi tres años, por ejemplo, tuvimos muchas reuniones con nuestros socios del Mercosur para definir nuestra posición como bloque y determinar la estrategia de negociación. Sin este esfuerzo conjunto y coordinación no hubiera sido posible avanzar de ninguna manera.
También aprovechamos cada oportunidad en la cual nos encontramos con las autoridades de la Comisión Europea para ir acercando posiciones e impulsar los trabajos técnicos. Por ejemplo, en distintos marcos como el G-20, OCDE o Davos, aprovechamos para conversar temas pendientes vinculados a la negociación. Asimismo, dialogamos periódicamente con distintas autoridades de los países miembros de la UE para “empujar” entre todos el acuerdo. En otras palabras, cada vez que viajábamos al exterior y nos reuníamos con alguna autoridad europea, o nos visitaban en la Argentina, el acuerdo era el principal tema de conversación.
Todo este esfuerzo, coordinación y por sobre todo, la voluntad política de todas las partes involucradas, hicieron que en casi tres años pudiéramos cerrar un acuerdo que se inició hace más de 20 años.
- ¿Cuáles eran las principales demandas de ambos bloques?
Al encarar la negociación, el MERCOSUR se fijó un conjunto de intereses basados en concesiones que necesitaba obtener, por un lado, y ciertos compromisos que no estaba en condiciones de asumir aunque la UE los demandaba porque los había logrado en otros acuerdos comerciales. Desde ambos puntos de vista el acuerdo es un gran logro.
La UE es una de las primeras economías del mundo, con un grado de diversificación y sofisticación que hace que sus intereses se extendieran a todos los aspectos de la economía y el comercio: eliminación de aranceles, de derechos de exportación, extensión de plazos en materia de protección de patentes, registro de sus indicaciones geográficas, disciplinas sobre empresas del Estado y apertura total del mercado de compras públicas.
Nuestros objetivos en términos de concesiones se concentraron en mejorar el acceso para todos los productos que exporta el MERCOSUR, en algunos casos igualando o superando a nuestros competidores en ese mercado. La Argentina, en particular, gracias al acuerdo tendrá mejoras concretas de acceso para todos los productos de exportación: limones, arroz, carnes, biodiesel, cajas de cambio, merluzas, langostinos, entre otros. También, por ejemplo, logramos otras metas como eliminar el arancel para vinos y obtuvimos el reconocimiento de nuestras indicaciones geográficas y del uso de expresiones tradicionales como reserva y gran reserva.
Asimismo, más allá de lo estrictamente arancelario, logramos el establecimiento de un mecanismo de consultas sanitarias y fitosanitarias bilaterales;no extender los plazos de protección de patentes y datos de prueba; el mantenimiento del uso de drawback y de la admisión temporaria; y en relación a compras públicas la apertura a partir de altos umbrales, la exclusión de las provincias y el mantenimiento de preferencias para Pymes.
También obtuvimos la exclusión o plazos de desgravación extensos (a 15 años) y tratamiento especial para el sector automotor y otros sensibles como el sector calzado. Estos plazos de desgravación mayores a 10 años (límite sugerido por la normativa de la OMC para acuerdos de libre comercio regionales), la desgravación más lenta y el mayor porcentaje de comercio excluido del acuerdo por parte del Mercosur son el resultado un “trato especial y diferenciado” que reconoce la diferencia del grado de desarrollo de las economías.
- ¿Qué habilidad del sector privado fue útil a la hora de negociar el acuerdo?
No podría decir que se trata específicamente de habilidades propias del sector privado. Si creo que mis años de experiencia profesional en otros ámbitos, con idiosincrasias o culturas de trabajo diferentes, me permitieron aportar nuevas ideas y perspectivas.
Por ejemplo, decidimos armar una estructura más moderna que nos permita usar los valiosos profesionales con los que cuenta la Cancillería de forma más eficiente. De este modo, para encarar el ambicioso proceso de negociaciones que estamos llevando adelante, incluido el acuerdo con la UE, formamos un equipo negociador con especialistas capacitados en cada una de las disciplinas que incluye este tipo de procesos (bienes, inversiones, comercio electrónico, compras públicas, servicios, etc.). Este equipo, a su vez, está acompañado áreas que le brindan toda la información de inteligencia comercial necesaria para tomar las mejores decisiones.
Trabajar de este modo, no sólo nos permite negociar en mejores condiciones, sino que deja un valioso activo humano para la Cancillería en el largo plazo.
- ¿Qué tuvo que aprender?
Fue una negociación muy dura porque somos dos bloques muy fuertes que negociaron defendiendo sus intereses.
Al tratarse de un proceso de más de 20 años, con varias idas y vueltas, tuve, en un principio, que comprender con profundidad cada uno de los aspectos incluidos en el acuerdo. Esto es, no sólo saber el estado de situación de todos de los capítulos/disciplinas en negociación, sino también entender los principales obstáculos que se presentaban para cerrar el tratado y la posición de cada uno de los sectores involucrados.
Asimismo, fue fundamental entender que cada una de las cuestiones que estaban en discusión tienen un tiempo propio de maduración. Es decir, muchas diferencias que en su momento parecían difíciles de conciliar, con tiempo, diálogo, perseverancia y trabajo coordinado, pudieron resolverse satisfactoriamente sin dejar de lado nuestros intereses. Por ello, a pesar de estar cerca en varias oportunidades, recién cuando tanto nosotros como la UE vimos satisfechas nuestras ambiciones pudimos cerrar el acuerdo.
- En 2017 se estuvo por concretar el acuerdo, pero algo lo frenó. ¿Qué fue?
Tanto en diciembre de 2017 como en noviembre de 2018, estuvimos cerca de anunciar el acuerdo. En ambos momentos, sin embargo, no estuvieron dadas las condiciones: ya sea porque básicamente quedaban cuestiones de acceso para resolver o porque no estaban dadas aún las condiciones políticas de ambos lados para cerrar.
Esta situación cambió este año gracias al liderazgo de la Argentina y del presidente Macri durante nuestra Presidencia Pro Tempore, y al apoyo de todos los socios del MERCOSUR. La conclusión se da, asimismo, en un momento en el cual llegamos al acuerdo cubrió nuestras expectativas. Es decir, un acuerdo que fuera ambicioso, pero a la vez equilibrado y mutuamente beneficioso.
Ambicioso: porque se trata de un acuerdo que incluye temas nuevos como el comercio de servicios, inversiones y compras estatales e incorpora disciplinas más complejas como normas de origen y medidas sanitarias, en muchos casos negociadas por primera vez por el MERCOSUR.
Equilibrado: ya que el acuerdo debía balancear las concesiones realizadas en agricultura y en industria.
Mutuamente beneficioso: porque involucra un mercado de 800 millones de habitantes, más del 24% del PBI mundial y más del 35% de las exportaciones globales; y genera calidad institucional, reglas claras, transparencia y previsibilidad.
- ¿Qué capítulos del acuerdo precisan de más trabajo para llegar al final?
La negociación y redacción de todos los textos y anexos de compromisos han sido concluidos y reflejan los resultados de negociación de la parte comercial del Acuerdo de Asociación UE-Mercosur. Se trata de un “Acuerdo en principio” ya que el mismo está sujeto a la revisión legal y formal de los textos (legal scrubbing). Sin embargo, esta revisión que consiste en la corrección de inconsistencias legales que puedan existir en el texto, no alteran su contenido y sustancia.
- El acuerdo ahora inicia su fase de aprobación interna ¿para que entre en vigencia alcanza con que sea aprobado en el Parlamento Europeo o algún tramo del mismo debe ser refrendados en los parlamentos nacionales de Europa?
Luego de los meses que se requieren para la revisión legal del acuerdo (aproximadamente seis), se llevará a cabo la firma, para luego ser enviado a los respectivos Congresos de los bloques para su aprobación y ratificación.
Para su entrada en vigor provisional debe ser aprobado por el Parlamento Europeo y por el Consejo de la UE. Esto quiere decir, que el acuerdo ya estaría “funcionando”. Para la entrada en vigor definitiva, por su parte, se requiere la aprobación de los parlamentos nacionales de los Estados Miembros de la UE.
En el caso del MERCOSUR, el acuerdo requiere la aprobación de los cuatro Congresos nacionales, pero se está evaluando la posibilidad de entrada en vigor provisional de manera bilateral para el Estado Parte que lo haya ratificado.
Europa ya tiene la entrada en vigor provisional como una alternativa. Nosotros tenemos que decidirlo dentro del Mercosur. La Argentina es favorable a eso y sabemos que otros países del bloque también lo son. Esto permitiría aprovechar de forma inmediata los beneficios del acuerdo.
En la Argentina se ha extendido un relato equivocado que asocia el comercio internacional con la desindustrialización y la pérdida de empleos. Esta posición desconoce los beneficios que el comercio internacional ha traído a los países desarrollados y el hecho de que no hay casos de países exitosos que se encuentren aislados de los flujos del comercio global.
El apoyo masivo que ha tenido el acuerdo en la población, sin embargo, demuestra que los argentinos están dejando de ver al mundo como una amenaza y comenzaron a percibirlo como una oportunidad.
Por ello confío en que en 2020, cuando el acuerdo se debata en el Congreso, no sólo los legisladores sino la sociedad en general va a evaluar a esto como algo positivo. Considero que esta discusión es una variable central porque nos presenta un debate cómo sociedad. Nos hace preguntarnos: ¿Qué país queremos ser? Un país normal, integrado al mundo, que se incorpora a las cadenas globales de valor, o un país aislado, cuyos únicos socios internacionales son naciones autoritarias. Estamos convencidos que la ciudadanía tiene muy presente este debate y no quiere volver al pasado.
- Una vez firmado el acuerdo, ¿en cuánto tiempo sentirán nuestras exportaciones sus efectos? ¿y las importaciones?
El acuerdo tendrá efecto inmediato en nuestras exportaciones porque nuestra relación comercial con Europa ya es una realidad. En la actualidad 1 de cada 4 empresas que exportan en la Argentina venden sus productos al mercado europeo, es el segundo lugar al que más empresas nacionales le exportan (detrás de LATAM) y el 47% de las empresas que envían sus productos a la UE son PYMES. Esto quiere decir: todos los sectores, todas las regiones y todos los tamaños de empresas le pueden exportar a Europa. Tenemos que, por lo menos como punto de partida, recuperar las 6000 empresas que dejaron de exportar por el aislamiento del pasado.
En números, esta asociación histórica representa pasar de vender productos a un mercado de 250 millones de habitantes como el Mercosur, a tener a nuestro alcance a 800 millones de consumidores que se incorporan con la UE. Eso hace que se amplíen las posibilidades de exportación de productos argentinos. Además, el hecho de que se eliminen los aranceles hará que los europeos demanden más productos argentinos, lo que va a implicar que haya más compañías, más producción, más trabajadores, más inversión, más Pymes.
Asimismo, es importante tener en cuenta, como te mencionaba, la diferencia en los plazos de reducción de aranceles: logramos que la UE liberalice más del 75% de las importaciones provenientes del MERCOSUR a la entrada en vigor del Acuerdo, mientras en el caso de los bienes industriales el grueso de las barreras al comercio se eliminarán en 5 años.
Por su parte, para el MERCOSUR el cronograma de desgravación arancelaria será gradual hasta los 15 años una vez entrado en vigor del acuerdo. Esto permitirá otorgar un marco prudente y previsible a nuestro sector privado para adaptar aquellos sectores, en especial de la industria, que aún no alcanzan estándares internacionales.
De este modo, mientras que la mayor parte de las ganancias esperadas por el MERCOSUR se producirían entonces en los primeros 5 años tras la entrada en vigor del acuerdo por la velocidad de desgravación, la mejora para las exportaciones europeas (por ejemplo de maquinarias) se produciría recién en los últimos años de desgravación de los aranceles, es decir, a partir de los 10 años de la entrada en vigor.
- Fuera del comercio, ¿cuál cree que será el mayor impacto del acuerdo? ¿Estará ligado a inversiones, costo de financiamiento?
El Acuerdo tendrá un impacto positivo sobre la economía en su conjunto. En primer lugar, por ejemplo, gracias a la reducción de los costos de los insumos y bienes de capital que harán más competitiva la producción de manufacturas en Argentina. Asimismo, la previsibilidad de reglas y el acceso a mercados que asegura el acuerdo, permitirán una mejor inserción de las empresas locales en las cadenas productivas globales.
Por otra parte, promoverá un aumento de las inversiones, particularmente las de origen europeo, que incrementarán la productividad y la oferta nacional. El acuerdo facilitará el incremento del flujo de inversión extranjera al otorgar certidumbre y estabilidad a los inversionistas. La UE es el principal inversor mundial con un stock de Inversión Extranjera Directa (IED) de USD 10.000.000 millones, del cual Argentina tiene solo un porcentaje muy pequeño de participación (2% del total).
En este sentido, la evidencia internacional también nos brinda un horizonte auspicioso: en otros que lograron acuerdos con la UE, como por ejemplo Egipto, Israel, Marruecos o Sudáfrica, la IED más que se duplicó desde el momento de la firma.
Además de estos beneficios, este acuerdo y los futuros que podamos hacer, también nos marcan un horizonte clarísimo para encarar una serie de reformas estructurales, que aborden el plano impositivo, laboral, logístico, entre otros, y que vuelvan más competitiva a nuestra economía. Para ello, el Ministerio de Producción seguirá llevando adelante programas para impulsar la productividad y la competitividad de nuestras empresas como lo viene haciendo desde el 2016.
La Argentina obtendrá el máximo beneficio del acuerdo con la UE si potencia la inserción de los sectores más competitivos a la vez que asiste a los sectores más expuestos para que, en plazos de 10 y hasta 15 años, cuando comience a regir la desgravación, estén en condiciones se competir a nivel internacional.
- ¿Qué le contestaría a los críticos del acuerdo que lo acusan de “primarizador” ya que aducen que “destruirá la industria”?
El acuerdo abre una enorme ventana de oportunidad. No solo abre el mercado en los productos donde la Argentina es un exportador consolidado sino que también nos permitirá desarrollar nuevos sectores. Esto es, nuevas empresas que se crearán ante las nuevas oportunidades. La Argentina tiene, por ejemplo, un enorme potencial en la industria y los servicios que hoy están limitados por barreras de acceso, alto costo de los insumos, derechos de exportación y falta de capital. El acuerdo tendrá un impacto positivo en todos estos aspectos.
Por supuesto que el sector agropecuario tiene razones para estar satisfecho, porque tiene los niveles más elevados de competitividad de nuestra economía y va a encontrar en Europa un mercado abierto que consume productos altamente diferenciados y de calidad. La producción agropecuaria es el eje de la mayoría de las economías regionales, algo que desde Buenos Aires se minimiza con demasiada frecuencia.
Pero también es impresionante el potencial en otros sectores como los servicios basados en conocimiento (SBC). Mientras que la UE es uno de los principales importadores globales de servicios, con compras que superan los USD 800 mil millones anuales, en Argentina los SBC representan el tercer complejo exportador detrás del sojero y el automotor, con exportaciones que superan los USD 6.000 millones anuales, y generan más de 430.000 puestos de trabajo. En la actualidad la UE es el segundo destino de exportación de nuestros los SBC detrás de EE.UU.
Durante toda la negociación hemos trabajado para que el acuerdo sea el resultado de un equilibrio entre las demandas ofensivas que tenía el MERCOSUR en materia agroindustrial y la necesidad, en términos generales, que tenía de la industria de contar con plazos más prolongados para adaptarse.
Los productos agroindustriales donde el MERCOSUR es altamente competitivo tendrán mejores condiciones de acceso al mercado europeo, en la mayoría de los casos con reducciones totales de sus aranceles y, a su vez, reglas claras en materia sanitaria, fitosanitarias y normas técnicas. Los productos industriales, por su parte, obtuvieron plazos muy extensos de desgravación antes de tener que enfrentar libre de aranceles la competencia europea. A pesar de ello, lo más importante, te repito, es que todos los sectores, todas las regiones y todos los tamaños de empresas le pueden exportar Europa.
La Argentina necesita desarrollar una cultura exportadora que permita generar divisas. El sector agroindustrial puede alcanzar el mercado europeo en términos más competitivos, pero no es el único. El acuerdo ofrece varias herramientas para desarrollar nuevas oportunidades y para que esta apertura no se realice sin red de contención. Están previstas desde medidas para apoyar a las pymes exportadoras, hasta instrumentos para reaccionar a posibles fraudes aduaneros, mejorar los controles en origen para evitar triangulaciones y proteger la industria local del comercio desleal a partir de la aplicación de mecanismos de salvaguardia bilaterales ante aumentos de las importaciones.
