La Hidrovía es el cordón umbilical que conecta a todos los potreros del país con los mercados del mundo.
Por Alejandro Bustamante[1]
A mayor competitividad de la Hidrovía, menor costo de transporte, mayor precio recibido por los productos exportados, menor precio pagado por los insumos y bienes importados, y por tanto mayores posibilidades de generación de empleos y de riqueza.
En Febrero de 2025, el Gobierno intentó llevar adelante una licitación que generó una serie de cuestionamientos públicos, que fué severamente objetada por el Ministerio Público Fiscal, y en la cual se presentó solo un oferente. El Gobierno consideró prudente declarar desierta la licitación, y reformular el pliego de modo de superar cuestionamientos y lograr mayor transparencia en el proceso. Un año después, el nuevo pliego es, en lo sustancial, el mismo perro con distinto collar.
Pérdida de competitividad, por una generación.
La modesta meta de profundización propuesta en el pliego (39 pies en el Río de la Plata, 40 pies en el río Paraná) determinará que siga siendo necesaria una escala de completamiento de cargas de los buques graneleros, lo que genera un sobrecosto de 5-6 US$/ton a carga completa.
A pesar que la meta de profundización propuesta no resuelve la principal desventaja logística en relación a nuestros principales competidores (quienes siguen invirtiendo en mejorar su competitividad), se proponen tarifas de peaje que prácticamente duplican la tarifa vigente hasta 2023.
Considerando únicamente el impacto sobre las exportaciones agrícolas, una estimación conservadora del autor considera un costo cercano a 400 millones de dólares por año, por un plazo de 30 años, como resultado de mayores tarifas de peaje y de no llegar a una profundidad que permita evitar la escala de completamiento de cargas de buques graneleros.
Una licitación desnaturalizada.
Una licitación tiene el propósito de descubrir cuál es la tarifa más competitiva que los aspirantes a adjudicarse la concesión están dispuestos a ofrecer, cumpliendo con el nivel de prestaciones exigido. La fórmula de calificación de ofertas propuesta en el pliego contradice este objetivo. Se definen tarifas de peaje mínima y máxima admisibles, en un estrecho margen de +/- 3% en relación al promedio del rango, y la fórmula de calificación de oferta económica lleva a que la única oferta viable sea la tarifa mínima admisible. Cualquier oferta que resulte menor que la tarifa mínima admisible definida por el concedente, será descartada por inadmisible (sic).
Si el concedente conoce con certeza y mejor que los prestadores cuál es el costo mَínimo al cual los prestadores pueden cumplir con las prestaciones exigidas, para qué molestarse con una licitación?.
Dado que la tarifa de peaje queda predefinida por el concedente, se adjudicará la concesión al oferente que obtenga la mejor calificación técnica. La matriz de calificación técnica incluye una serie de requerimientos que sólo pueden ser cumplidos en su máxima expresión por la empresa que haya dragado esta Hidrovía durante los últimos 10 años. Preparar una oferta lleva tiempo, esfuerzo y plata. Qué incentivo a participar pueden tener otros competidores si perciben que parten en desventaja en la calificación técnica, y que está prácticamente vedada la competencia en precios?. A quién le conviene una licitación con pocos oferentes?.
La menor participación de oferentes podría ser un mal menor en caso que la tarifa mínima admisible fuera un valor competitivo, pero no es el caso. La información técnica generada por los estudios publicados mejor fundamentados permite inferir que,para lograr la profundización definida en el pliego, la tarifa requerida podría ser aproximadamente la mitad que la indicada en el pliego, si el diseño de la concesión estuviera enfocado en mejorar la competitividad.
Cada centavo cuenta: 1 centavo de tarifa de peaje equivale aproximadamente a 1 millón de dólares por año de ingresos para el concesionario.
En las próximas secciones se presenta el flujo de fondos esperado para el concesionario durante el plazo de concesión propuesto por ANPYN, de acuerdo a dos escenarios alternativos.
La desgracia del ganador, según ANPYN[2].
El escenario ANPYN se deriva a partir de información presentada en el pliego de Bases y Condiciones y en el informe presentado por los auditores externos de la UNCTAD[3].
Los supuestos sobre los que se basa ANPYN para fundamentar las proyecciones de ingresos, inversiones, gastos operativos e impuestos que impactarán sobre el flujo de fondos del futuro concesionario llevan a definir tarifas de peaje de referencia que se van incrementando de acuerdo a la profundización lograda hasta llegar a un rango de 5.8-6.2 US$/TRN, para una profundización a 39 pies en el Río de la Plata, y 40 pies en el río Paraná, y un plazo de concesión de 25 años. La tarifa y el plazo definidos son los necesarios para que el concesionario pueda aspirar a una tasa de retorno de 12% después de impuestos.
El flujo de fondos a 25 años se expresa en dólares corrientes, de acuerdo a una tasa esperada de inflación en dólares del 2.5% anual, asumiendo una tasa de crecimiento de tráfico de 0.7% anual[4].
Bajo el escenario planteado por ANPYN, las tarifas y el plazo propuestos en el pliego parecieran razonables. El ganador de la licitación se condenaría a 25 años de duro trabajo, a cambio de magra ganancia. Algo así como pegársela contra el témpano.
Surgen naturalmente las siguientes preguntas:
Si profundizar la Hidrovía implica encarecer el costo por tonelada exportada e importada, perjudicando la competitividad de la economía argentina por los próximos 25 años, ¿qué sentido tiene proponer esta concesión?
De dónde resulta que los supuestos empleados por ANPYN para proyectar los próximos 25 años tienen el grado de certeza necesario como para definir que los oferentes solamente pueden presentar ofertas en un estrechísimo rango de +/- 3% con respecto a la tarifas de referencia planteadas en el pliego, y que ofertas que sean menores que la tarifa mínima propuesta en el pliego serán consideradas inadmisibles, pues resultaría imposible que un concesionario pueda prestar los servicios requeridos a un costo menor que el determinado por ANPYN?. Contamos con el antecedente de la exitosa concesión de 1995: el pliego definía una tarifa máxima de 1,7 US$/TRN (no se definió una tarifa mínima).
Los tres oferentes presentaron tarifas significativamente menores que la tarifa máxima. El ganador ofertó 0,97 US$/TRN (un descuento mayor de 40%!). Porqué ahora no nos interesa saber cual es el valor de mercado?.
Si estamos condenados a una tasa de crecimiento de tráfico tan escuálida como el 0,7% anual por los próximos 25 años, cuál es la necesidad de encarar una inversión que sólo se justificaría si existieran previsiones de crecimiento de tráfico más robustas?. Porqué el gobierno toma como base una tasa de crecimiento de tráfico de 0.7% anual, siendo que la tasa de crecimiento de tráfico del período 2001-2024 fue de 2.9% anual, a pesar que durante todo ese período la producción agrícola estuvo afectada por retenciones a la exportación confiscatorias y/o desdoblamientos cambiarios?. Si se desconoce el contexto y se ignoran las potencialidades, se estará incurriendo en una subestimación del potencial de generación de valor del proyecto, y en una sobreestimación de la tarifa de peaje requerida.
Qué ocurriría en caso de que las tasas de crecimiento de tráfico fueran superiores a las previstas por ANPYN?. Todo el ingreso incremental irá al bolsillo del concesionario, con pérdida de competitividad para los dadores de cargas. Se podrá alegar que, tratándose de una concesión a riesgo del concesionario, si la suerte acompaña a los audaces, enhorabuena. Pero entonces, porqué el Gobierno predetermina tarifas sobre la base de tasas de crecimiento de tráfico que quitan el riesgo al concesionario y se lo transladan a los usuarios?.
Qué ocurriría si el concesionario pudiera cumplir con las prestaciones exigidas a un costo menor que el definido por ANPYN?. Se podrá argumentar que toda ganancia por gestionar las tareas encomendadas con una eficiencia mayor que la prevista por ANPYN es mérito del concesionario, y enhorabuena que obtenga su recompensa. Pero entonces, porqué ANPYN predetermina tarifas sobre la base de costos improcedentes que perjudican a los dadores de carga y que le generan al concesionario mayores oportunidades de capturar rentas resultantes de la optimización de costos, o de las numerosas oportunidades de renegociación futura que deja abiertas el pliego?.
Qué pasaría si se volviera a aplicar el tratamiento impositivo del IVA aplicado a la concesión vigente entre 1995 y 2021 (el IVA encarece la tarifa en más de 1.1 US$/TRN), de acuerdo a pareceres ya emitidos por agencias gubernamentales?. Si no se redujera la tarifa de peaje en un monto equivalente, el resultado del concesionario aumentaría de manera significativa. En el pliego no está previsto que los dadores de cargas puedan beneficiarse con la rebaja de costos resultante.
Cualquiera de estas contingencias plantea transferencias de ingresos potencialmente significativas desde quienes arriesgan capital, tiempo y esfuerzo para producir bienes transables, hacia el concesionario y sus socios.
A fin de ilustrar el impacto de las inquietudes planteadas, el autor plantea un escenario alternativo.
La felicidad del ganador, de acuerdo a uno de los futuros posibles.
El siguiente escenario es sólo uno de entre tantos posibles. Este escenario alternativo contempla volúmenes estimados de dragado de profundización y de mantenimiento basados en los estudios técnicos publicados más sólidamente fundamentados; la consideración de un costo unitario de dragado en línea con lo verificado en el contrato vigente en el canal Martín García del Río de la Plata; la inclusión de ingresos de peaje por balizamiento no considerados por ANPYN; la racionalización de gastos no operativos y de balizamiento de acuerdo a la tecnología de balizamiento propuesta y el foco en la navegabilidad; la eliminación de fondos de seguridad que corresponden a entes gubernamentales con responsabilidad directa sobre esta temática; la eliminación de fondos para el control de derrames (ya hay empresas que prestan los servicios, existen normativas aplicables y son contingencias que se manejan de manera más eficiente mediante seguros); un tratamiento del IVA similar al que se mantuvo en vigencia durante la anterior concesión a riesgo privado sin aval del Estado, y la eliminación del pago de la deuda contraída por el concesionario actual (quien asumió la concesión a su cuenta y riesgo, y que no tiene porqué transladársela al próximo concesionario).
También se plantea un escenario de crecimiento de tráfico del 2% anual, que el autor considera conservador en función de las tasas de crecimiento verificadas durante el plazo de la concesión anterior y de la tasa de crecimiento de la producción prevista en la medida que se reduzcan o eliminen las distorsiones impositivas y cambiarias que han asfixiado el desarrollo de los sectores con potencial exportador a lo largo de los últimos 20 años.[5]
Bajo el escenario alternativo, el o los futuros concesionarios se focalizarán en las tareas de dragado, ayudas a la navegación, relevamiento de fondos, y gestión ambiental para las cuales cuentan con competencias específicas, con el objetivo de mejorar las condiciones de navegabilidad y de seguridad a la navegación con sustentabilidad ambiental. Se eliminan o se reducen todos los demás requerimientos y distorsiones planteados en el pliego que atentan contra la mejora de la competitividad. Se mantienen las tarifas propuestas en el pliego solamente para poder comparar con el escenario ANPYN.
El flujo de fondos del concesionario que resulta de este escenario alternativo se presenta en el siguiente gráfico.
Bajo este escenario alternativo, el ganador de la licitación barrena la ola durante 25 años, y son los productores de commodities y de productos con valor agregado quienes se la pegan contra el témpano.
Puede apreciarse que, bajo este escenario, el contrato de la próxima concesión de la Hidrovía podría ser ejecutado con tarifas mucho menores y por un plazo sustancialmente menor que los definidos por ANPYN.
¿Quién se beneficia?
El autor argumenta que, corrigiendo aspectos impositivos y omisiones a los ingresos del modelo económico financiero propuesto por ANPYN, concentrando las actividades del concesionario en sus competencias específicas, y estableciendo un marco para una licitación genuinamente competitiva, sería factible obtener una tarifa ofertada de peaje menor a 3 US$/TRN para una profundidad de 39 pies en los canales del Río de la Plata y de 40 pies en el río Paraná, por un plazo de concesión no mayor de 15 años.[6]
La licitación, tal como está concebida, nos hará perder aún más competitividad por los próximos 30 años, y nos alejará del objetivo de lograr una Argentina abierta y competitiva.
Coherencia, por favor
Se pregona una licitación competitiva para adjudicar una concesión a riesgo empresario sin aval del Estado. En la práctica, se diseña un pliego plagado de cláusulas anticompetitivas, se le asignan al concesionario responsabilidades que exceden largamente su competencia específica y las necesarias para mejorar la navegabilidad, se predeterminan tarifas mayores que las que resultarían de un proceso genuinamente competitivo, se propician oportunidades para renegociaciones futuras entre concedente y concesionario bajo condiciones no competitivas, y se propone un plazo de concesión que excede largamente el que se puede justificar desde un punto de vista técnico y económico.
El diseño de la licitación transladará el riesgo y los sobrecostos resultantes a los dadores genuinos de carga (productores, industriales, empresas mineras, etc.), quienes financiarán a través del peaje el 100% de los costos de operación de la Hidrovía.
Solo una licitación genuinamente competitiva permitirá comparar soluciones técnicas innovadoras o superadoras propuestas por las empresas más calificadas en cada especialidad, de modo de poder seleccionar aquella propuesta que permita superar las prestaciones requeridas al mínimo costo posible, en función del riesgo percibido.
Este es el principal contrato de dragado de largo plazo a nivel mundial, y una apetecible fuente de generación de ingresos diarios en dólares que interesa no solamente a las empresas prestadoras de servicios sino también a los sectores de la política y del lobby corporativo que prosperan en las asociaciones público-privadas, y que siguen tan activos como siempre (el vivo vive del bobo). Está claro que los distintos actores procuraron incidir en el diseño de la próxima concesión de acuerdo a sus intereses.
El sector agropecuario ha sido el bocato di cardinale preferido de la casta prebendaria a lo largo de los últimos 80 años. Surge naturalmente la pregunta: ¿por qué el sector agropecuario no ha reaccionado a este nuevo intento de lastrar su competitividad futura?
[1] Director Amaltea Agro, profesor UCEMA. Este artículo complementa el argumento presentado en Hidrovía, llave de la competitividad exportadora, Horizonte A No. 192, Octubre 2025.
[2] ANPYN es la Agencia Nacional de Puertos y Navegación, agencia gubernamental responsable por el diseño de los pliegos de concesión y de la gestión de la licitación de la Hidrovía.
[3] Pliego de Bases y Condiciones Anexo VI - Licitación pública nacional e internacional bajo el regimen de concesión de obra pública por peaje a riesgo empresario sin aval del Estado, ANPYN, Diciembre 2025. Recomendaciones y Buenas Prácticas Concesión de la VNT, UNCTAD, Diciembre 2025.
[4] A fin de poder comparar los costos directos e indirectos sin distorsiones generadas por el impacto del impuesto a las ganancias bajo cada escenario, en ambos escenarios planteados se presenta el flujo de fondos antes de impuestos.
[5] El impacto de cada modificación planteada se describe en Licitación de la Hidrovía, una vía fluvial con aguas color de león. O color gatopardo?. Desafío Exportar #247. Estudios como Latinoconsult (2020) justifican tasas de crecimiento de tráfico de 3%. El autor desarrolla su argumento en el Documento de Trabajo 910 de la Universidad del CEMA Propuestas de mejora al diseño del pliego de la próxima concesión del Sistema de Navegación Troncal, Alejandro Bustamante, Octubre 2025.
[6] Documento de Trabajo 910 UCEMA, Desafío Exportar 247.
