Hidrovía, llave de la competitividad exportadora

La Hidrovía[1] es el cordón umbilical que conecta a todos los potreros del país con los mercados del mundo

Por Alejandro Bustamante[2]

A mayor competitividad de la Hidrovía, menor costo de transporte, y mayor precio recibido por los productores (y viceversa).

La Hidrovía consta de un tramo principal transitable por buques graneleros y portacontenedores de una extensión aproximada de 640 km. desde Montevideo hasta la localidad de Timbúes al norte de Rosario, mantenido mediante dragado en 34 pies de calado efectivo (10,4 metros), y de un tramo transitable por barcazas de aproximadamente 770 km. desde Timbúes hasta la confluencia entre los ríos Paraná y Paraguay, con una profundidad de 10 pies (3 metros).

La concesión de dragado y balizamiento adjudicada en 1995 logró aumentar la profundidad efectiva de los canales desde 26 pies hasta 34 pies, y posibilitó que la Hidrovía comenzara a funcionar como una autopista fluvial transitable los 365 días del año las 24 horas del día.

Estas mejoras viabilizaron el aumento de la producción de granos y la inversión en puertos, terminales y unidades de procesamiento de soja, generando una enorme ganancia de competitividad que se tradujo en una mejora de aproximadamente 15 US$/ton en el precio recibido por los productores de granos. Las exportaciones de granos desde la región del Gran Rosario pasaron de aproximadamente 12 millones de toneladas en 1995 a aproximadamente 84 millones de toneladas en 2022.   

La Hidrovía no ha tenido mejoras operacionales significativas en los últimos 20 años. A pesar del mayor tráfico de buques, la tarifa de peaje en dólares ha aumentado a una tasa significativamente mayor que la inflación, al tiempo que nuestros principales competidores en la exportación de granos desarrollaron importantes inversiones en logística terrestre, fluvial y marítima que se tradujeron en una significativa mejora de su competitividad logística.

Luego de varias extensiones del plazo de concesión original, de una licitación fallida en 2021, y de una posterior intervención estatal deficitaria, a principios de 2025 el gobierno intentó licitar una nueva concesión para la operación de la Hidrovía. El proceso fue objetado judicialmente, y culminó en otro fracaso. El pliego fallido hubiera resultado en un mayor costo por tonelada exportada, lo que se hubiera reflejado en un menor precio al productor, por un inexplicable plazo de 30 años, con opción a 30 años adicionales.

Se prevé que en los próximos meses el gobierno intentará nuevamente licitar la concesión retomando el esquema vigente entre 1995 y 2023, con mejoras solventadas mediante peaje, a riesgo del concesionario, sin aportes del Estado.

Oportunidades de mejora de la competitividad logística de la Hidrovía.

Aproximadamente el 70% de los buques graneleros que circulan por la Hidrovía tiene un calado de diseño que supera la profundidad actual de los canales. Estos buques transportan más del 80% del volumen de graneles del sistema, y deben completar sus bodegas en los puertos profundos de Bahía Blanca, Quequén y sur de Brasil. La escala de completamiento genera un costo incremental a la carga estimado en aproximadamente 5 US$/ton.

Las mayores oportunidades de mejora operacional de la Hidrovía provienen de lograr una profundidad de canales que permita evitar el costo incremental de la escala de completamiento de los buques graneleros, de igualar la profundidad de los canales del Río de la Plata y del río Paraná, y de adecuar el ancho de los canales y las zonas de cruce y de espera a las dimensiones y a la mayor capacidad de carga prevista de los buques, de modo de reducir las demoras y de mejorar la seguridad de la navegación.

Una profundidad objetivo de 44/45 pies posibilitaría que la mayor parte de los buques que carguen granos y subproductos de molienda puedan zarpar con carga completa, evitando el sobrecosto de la escala de completamiento.

Esta meta de profundidad debería poder lograrse con un valor de tarifa de peaje menor a 4 US$/TRN, un plazo para lograr la meta de profundización no mayor de 6 años, y un plazo de concesión no mayor de 15 años[3].

Esta situación debería resultar en una reducción de costo de transporte de al menos 2 US$/ton con respecto a la situación vigente hasta 2023, y de hasta 5 US$/ton en relación a la situación previsible resultante de la licitación fallida.

Propuestas de mejora al pliego de licitación de la futura concesión.

Para compatibilizar el objetivo de profundización requerida con una tarifa de peaje competitiva, el autor considera que será necesario modificar de manera radical el enfoque del futuro pliego de licitación: 

• Concentrar la responsabilidad de los concesionarios exclusivamente en actividades que hacen a la navegabilidad: dragado, balizamiento y relevamiento.  
• Generar un contexto de competencia entre oferentes que permita optimizar y transparentar las tarifas de dragado y de balizamiento.
• Especificar de antemano todas las variables críticas de diseño de la vía navegable, de manera de evitar renegociaciones posteriores bajo condiciones no competitivas.
• Gestionar la distribución de riesgos de modo de reducir la prima de riesgo a aplicar por los prestadores, lo que incide sobre la tarifa a ofertar.
• Seleccionar la traza con menor requerimiento de dragado de mantenimiento anual, con mejores condiciones de navegabilidad, y con menor impacto ambiental.

Se enumeran a continuación algunas de las principales propuestas de modificación al pliego[4] recomendadas por el autor[5]:

1. Establecer una meta de profundización de 44 pies, a fin de evitar el costo incremental de una escala de completamiento de carga.
2. Acelerar el plazo de profundización a 6 años, a fin de lograr los beneficios a la carga en el menor tiempo posible.
3. Licitar las actividades de Dragado por un lado, y de Balizamiento y Relevamiento de fondos por separado[6], a fin de aumentar la competencia entre prestadores, aprovechar las ventajas de la especialización, y facilitar el control cruzado entre concesionarios.
4. Fraccionar la concesión de dragado en 3 o 4 secciones que tienen características diferentes, a fin de alentar la competencia entre prestadores, disminuir el riesgo de depender de un solo concesionario, reducir el riesgo a asumir por cada concesionario, enfocar a cada concesionario en la atención de su tramo y de sus clientes, y facilitar una evaluación comparativa de desempeño.
5. Fraccionar la concesión de balizamiento en 2 secciones (fluvio-marítima y barcacera), las que tienen requerimientos diferentes.
6. Asignarle mayor ponderación a la oferta económica: todos los oferentes que superen la puntuación mínima requerida en la etapa de calificación técnica deberían ser considerados competentes, por lo tanto, la adjudicación final debería corresponder a quien presente la mejor oferta económica[7].
7. Reducir el plazo de concesión a no más de 10 años en las secciones del río Paraná, y a no más de 15 años en el Río de la Plata, de modo de facilitar la revisión y ajuste de objetivos en función de la evolución futura de las diferentes variables clave que hacen a la competitividad de la Hidrovía, de mantener un ambiente de competencia entre prestadores, y de disminuir la probabilidad de captura del regulador por parte del regulado.
8. Reducir el plazo de la concesión de relevamiento y balizamiento a 10 años, tratándose de una actividad que requiere menores inversiones y en la que es previsible un rápido avance tecnológico.
9. Sacar de la órbita de responsabilidad del concesionario aquellas actividades que no hacen a la navegabilidad, las que encarecen el peaje y no son parte del expertise de una empresa de dragado. Las responsabilidades asignadas al concesionario en el pliego fallido incluían control de derrames y reflotamiento y salvamento de buques (eventualidades que se manejan de manera más eficiente mediante seguros), y provisión y mantenimiento de infraestructura para control de tráfico (actividades que correponden a la jurisdicción de Prefectura y de Aduana).
10. No transladar a la próxima concesión la deuda generada por el concesionario actual, el que asumió la responsabilidad del contrato de concesiٕón bajo su cuenta y riesgo.
11. Priorizar la profundización del ramal de acceso al río Paraná con menor requerimiento de dragado de mantenimiento. El ramal Canal Martín García – Paraná Bravo – Paraná Guazú; que sigue el curso natural de desague del sistema fluvial; tiene mejores condiciones de navegabilidad, mayor profundidad natural, menor sedimentación, menor impacto ambiental, y permitiría lograr un ahorro en dragado de mantenimiento en el orden de aproximadamente 80 millones de dólares por año en relación a la traza actual Canal Mitre – Paraná de las Palmas.
12. Validar los estudios de impacto ambiental publicados[8], de modo de dar cumplimiento a la legislación vigente, y de reducir contingencias futuras.

Las opciones del agro: salir del letargo, o agregar otra piedra a la mochila.

Los granos representan más del 65% del volumen de tráfico de la Hidrovía, por lo que los principales beneficiarios o perjudicados por la eventual mejora o pérdida de competitividad de la Hidrovía que resulte de la próxima concesión serán los productores.

Bajo una estimación conservadora de 130 millones de toneladas por año de granos transportados por la Hidrovía en promedio por los próximos 15 años, hay en juego aproximadamente 650 millones de dólares por año que pueden salir o quedar en el bolsillo de los productores, según el diseño del próximo pliego y el resultado de la licitación.   

Por tanto, lo que ocurra con la próxima licitación de la Hidrovía tendrá un impacto duradero, positivo o negativo, en el bolsillo de todos los productores.

Desafortunadamente, hasta el momento los sectores del gobierno con responsabilidad por esta licitación no han demostrado en los hechos que su prioridad sea reducir el costo de transportar cargas por la Hidrovía.

Los interlocutores del gobierno en este tema son los exportadores, quienes tienen que balancear una agenda compleja de temas a tratar con todos los gobiernos. Lógicamente su responsabilidad es defender sus intereses, los que no siempre están alineados con los intereses de los productores (más aún en un caso como la Hidrovía, siendo que cualquier eventual sobrecosto puede ser transladado a los productores).

En Argentina está más que demostrado que si los productores no defienden sus intereses, nadie más lo hará por ellos. Si queremos evitar agregar otra piedra a la pesada mochila que el sector agro fue acumulando con el tiempo, el primer paso es tomar conciencia que la Hidrovía no es asunto ajeno. El paso inmediato es que el sector agro haga oir su voz por todos los medios a su alcance: la casta prebendaria puede operar con relativa impunidad a la sombra, no puede operar con comodidad bajo la luz de los reflectores, que expone a los jugadores cuando están en off-side.

[1] La denominación formal de la Hidrovía es Sistema de Navegación Troncal (SNT).

[2] Profesor Universidad del CEMA, Director Amaltea Agro.

[3] El pliego fallido proponía una meta de profundización para los primeros 15 años de 39 pies (insuficiente para evitar el costo de una escala de completamiento de bodegas), y no especificaba un plazo para lograr una profundización a 42 pies. La tarifa de referencia propuesta para 39 pies de profundidad (6,3 US$/TRN) más que duplicaba la tarifa vigente hasta 2023 para 34 pies (3,06 US$/TRN). Esta combinación de tarifa y profundidad hubiera resultado en un encarecimiento del costo de exportar graneles en un rango de 2-3 US$/ton durante el plazo de concesión propuesto (30 años, con opción a 30 años adicionales). La tarifa objetivo indicada por el autor es una estimación generada a partir de la información de base generada por los estudios de ingeniería más completos publicados hasta la fecha: Estudio de factibilidad técnico-económica próximo período de Concesión del Sistema de Navegación Troncal. Latinoconsult et. Al, 2020, patrocinado por BCR, CPPC, CAPyM, CAA, UIA, CIARA-CEC. Estudio de Factibilidad Económico Financiero de las obras de ensanche y profundización del Sistema de Navegación Troncal de Confluencia al Océano.UNL (2022). Análisis de Alternativas de la Vía Navegable Troncal. Menéndez, Prendes, Juan ( 2022), patrocinado por CPPC.  

[4] La mayor parte de estas propuestas cuentan con alto grado de consenso entre los usuarios de la Hidrovía, y fueron también incorporadas en estudios previos del Ministerio de Transporte.

[5] Estas propuestas se desarrollan con mayor detalle en una presentación del autor en el seminario Competitividad de la Hidrovía: aportes al diseño de la próxima concesión, organizado por la Universidad del CEMA, accesible a través del siguiente enlace: https://youtu.be/O0CKYMAPq6E?si=H30WDKIewXY16tws

[6] El pliego fallido proponía adjudicar a un solo concesionario todas las operaciones de dragado, balizamiento, relevamiento de fondos, control de derrames, reflotamiento y salvamento de buques, provisión y mantenimiento de infraestructura para moniotero de condiciones hidrosedimentológicos y para control de  tráfico, para los 1.440 km. de la Hidrovía en un solo bloque.

[7] La fórmula de Puntaje General de Oferta del pliego fallido otorgaba un 55% de ponderación a la oferta económica, y 45% al puntaje técnico. El puntaje técnico incluía varias cláusulas para las que únicamente quien haya dragado el SNT durante los últimos 10 años podría obtener la máxima puntuación. Hay al menos otras 4 empresas de dragado que cuentan con el respaldo y con la capacidad técnica para asumir la operación de una obra de esta magnitud, sin embargo de acuerdo a los parámetros de evaluación técnica establecidos era altamente probable que quedaran significativamente relegadas en la calificación técnica.

[8] Latinoconsult et. al (2020) incluye un completo estudio de impacto ambiental con la autoría de los principales referentes locales. Este estudio tampoco ha sido considerado en el desarrollo del proceso de licitación fallida.